Démocratie locale, budget participatif, transparence : ce que préparent les écologistes lyonnais

Alors que débutait la campagne des élections municipales et métropolitaines de 2020, la rédaction de Mediacités ouvrait, il y a un an, un débat de fond sur l’état de notre démocratie locale et les moyens de la renforcer. Premier acte : la publication d’un Manifeste pour une démocratie locale réelle, signé par plus de 850 lecteurs. Soit 25 propositions concrètes pour tenter de redonner à notre démocratie « un nouveau souffle depuis le niveau local ». Deuxième acte : la rédaction, dans la continuité de notre manifeste, d’un Livre blanc pour une démocratie locale rénovée, en partenariat avec l’Observatoire de l’éthique publique. Une boîte à outils de 28 mesures, transposables en droit, pour accroître la transparence de la vie locale et son financement, renforcer les règles de déontologie et favoriser l’implication citoyenne. 

Les élections passées et malgré l’actualité, épidémique ou terroriste, nous n’enterrons pas ces questions qui mêlent la moralisation de l’exercice du pouvoir et la désaffection des Français à l’égard de leurs élus. Au contraire : l’abstention record lors des scrutins de mars et de juin derniers – 62%, à Lyon, lors du deuxième tour – les a rendues d’autant plus cruciales. En attribuant à Chloé Vidal, son élue chargée de la démocratie locale, le poste de 3^e adjointe, le nouveau maire de Lyon Grégory Doucet (EELV) a semblé prendre la mesure de l’urgence démocratique. Mais, concrètement, comment y répondre ? De quelle manière ? Et avec quels moyens ? Réponses avec celle à qui revient la (lourde) tâche de réconcilier les citoyens lyonnais avec leurs représentants. 

Mediacités : À Lyon, la campagne électorale a fait la part belle aux questions environnementales, de transports ou encore de logement, mais assez peu à celles concernant le fonctionnement de notre démocratie locale. Partagez‐vous ce constat ? 

Chloé Vidal : Cette campagne a été assez singulière. Des sujets ont été mis en avant, et d’autres ont été investis même si nous avons moins communiqué dessus. La démocratie était un des sujets qui importaient beaucoup à Grégory Doucet. Pendant le confinement du printemps, nous avons continué de travailler dessus en groupe. Au sein de l’équipe, venant du milieu associatif – du mouvement des Coquelicots -, je m’étais d’abord positionnée sur la réflexion autour de la biodiversité et de la sortie du système agroindustriel. Mais à titre personnel et via mon cursus, je m’intéresse depuis longtemps à la démocratie locale. Je me suis retrouvée, petit à petit, à participer aux travaux relatifs à ce sujet.

Jusqu’à devenir 3^e adjointe au maire de Lyon. Dans la précédente majorité, votre prédécesseur chargé de la démocratie locale, Jérôme Maleski, pointait, jusqu’en novembre 2018, au 21^e et dernier rang des adjoints…

Et il n’était plus que conseiller délégué ensuite [une fois Gérard Collomb réélu maire après son passage au gouvernement]. Ma place de troisième adjointe envoie un autre signal politique. L’idée que la transition écologique ne se fera pas sans transition démocratique. J’ai discuté récemment avec Bruno Latour, avec qui nous allons certainement travailler : il dresse le constat qu’il ne s’agit pas seulement de mener une politique différente dans un monde qui serait le même, mais une politique différente dans un monde différent. Tout l’enjeu est là. Nous sommes face à une question cosmologique, face à une forme de désorientation. Nous devons réaliser un saut qualitatif dans nos pratiques démocratiques. 

Votre poste semble indiquer que la démocratie locale est une priorité de la nouvelle majorité, pour autant, en trois conseils municipaux, vous n’avez encore porté aucune délibération sur le sujet. Les textes dont vous étiez rapporteuse concernent la culture… 

Parce que je suis présidente de la commission « Culture, démocratie locale et redevabilité, politique de la ville, vie étudiante » et parce qu’effectivement on est en train de travailler sur un plan d’action concernant la démocratie locale, la redevabilité et la prospective. Peu de délibérations ont été prises sur ces thèmes alors que nous avons eu à réagir très vite sur le volet culturel, notamment avec le fonds d’urgence, pour assurer une continuité en temps de crise.

Pour aborder la participation citoyenne, vous utilisez l’expression « démocratie contributive » plutôt que « démocratie participative ». En quoi ces concepts différent‐ils ?

Nous avons fait le choix, après discussions entre nous, de ne pas parler de « démocratie participative ». L’expression est relativement connotée par des dispositifs qui ont présenté un certain nombre d’écueils, qui n’ont pas toujours apporté la preuve de leur efficacité pour rendre réelle la démocratie locale. Par ailleurs, redonner du souffle à la démocratie locale, ce n’est pas seulement œuvrer à une meilleure participation, même s’il s’agit d’une dimension essentielle. C’est aussi travailler sur l’évaluation des politiques publique et sur la prospective.

« On ne fera pas table rase de l’existant »

Comités d’intérêt local, conseils de quartier : en termes de « participation citoyenne », vous ne partez pas d’une feuille blanche…

Oui, il existe déjà tout un écosystème. On ne fera pas table rase de l’existant. Ce serait trop facile de créer de nouvelles instances de concertation qui ne seraient que des coquilles vides. Nous souhaitons au contraire redynamiser les actuelles instances. C’est d’ailleurs ce qu’on a entrepris avec les conseils de quartier. Cela n’a pas encore fait l’objet d’une délibération, mais ce sera le cas au prochain conseil municipal de novembre.

Concrètement ?

Comme vous le savez, nous avons promis de lancer un budget participatif à hauteur de 5% du budget d’investissement. C’est un des grands projets du mandat. Nous souhaitons que les conseils de quartier soient les facilitateurs de ce budget participatif. C’est une manière de leur redonner un sens politique plus fort qui ne se limite pas à de l’animation territoriale, de les inciter à travailler de concert avec les associations, les collectifs, les habitants.

Dans quel état trouvez‐vous ces conseils de quartier ?

La situation est un peu compliquée. Certains fonctionnent, beaucoup sont en sommeil, d’autres sont moribonds. Notre volonté, c’est d’essayer de diversifier leurs publics, de sortir du profil sociologique du retraité qui a du temps et qui a la possibilité de s’investir de manière pérenne. Nous allons réfléchir à de nouvelles modalités d’organisation de ces conseils et cela passe par les chartes de fonctionnement, qui relèvent des compétences des mairies d’arrondissement.

Quand cela ?

Nous avons déjà organisé deux séminaires sur le sujet avec tous les maires d’arrondissement, leurs adjoints chargés de la démocratie locale et les élus référents des conseils de quartier, récemment nommés. Pour nous, la clef, c’est la redéfinition de ces chartes de fonctionnement. Bien sûr, on n’est pas dans un objectif de représentativité, les conseils de quartiers ne sont pas élus. Mais on peut faire en sorte que de jeunes actifs y participent et s’investissent a minima sur des projets. Mais avec le budget participatif, nous voulons aller au‐delà de la participation institutionnelle car on sait qu’elle n’est pas suffisante aujourd’hui. Nous avons besoin de valoriser les initiatives citoyennes, d’en faire émerger de nouvelles, et pour cela, de créer les cadres adéquats.

Quels cadres justement ? Comment impliquer les jeunes actifs, les étudiants ? 

Il faut multiplier les dispositifs et ne pas vouloir réunir tout le monde au même endroit. Prenons par exemple les Appels à projets d’initiatives étudiantes (Apie), un levier qu’on activera avec la Maison des étudiants qui fait partie de nos services. On veut renforcer cet outil. Il se trouve que j’ai aussi « la vie étudiante » dans ma délégation et pour moi c’est essentiel de reconnaître les étudiants comme des acteurs dans la fabrique de la cité. On dispose aussi des Appels à projets en faveur des initiatives des conseils de quartier, qui seront doublés l’an prochain. Ils préparent le terrain au budget participatif. 

« Créer un écosystème démocratique cohérent et lisible »

Ce budget participatif, quel sera son montant ? Quelles seront les modalités de son application ?

Il s’élèvera à peu près à 50 millions d’euros pour la durée du mandat. Comme il sera mis en œuvre à partir de 2021, on sera sur environ 10 millions d’euros par an. Cela permet déjà de faire des choses. Ensuite, sur les modalités : il sera mis en œuvre, a priori, au niveau de l’arrondissement. Je m’avance un peu en disant cela car on s’est donné toute l’année 2021 pour co‐construire le cahier des charges.

Avec qui ?

D’abord avec les services de la ville qui seront associés en amont, avant le lancement de ce dispositif assez lourd, pour identifier les angles morts des politiques publiques, éviter les doublons et faire émerger des projets qui vont dans le sens de la transition écologique. Car notre objectif, c’est bien que ce budget participatif soit mis au service de la transition écologique. Il y a quand même un cadre, mais un cadre large : quand je dis « transition écologique », cela inclut la transition sociale. Les services examineront aussi la faisabilité des projets soumis. Enfin, pour aller jusqu’au bout de notre logique, ils n’assumeront pas leur réalisation complète. Notre ambition est d’aller le plus loin possible dans la co‐construction avec les habitants. Le cahier des charges sera aussi déterminé avec les maires d’arrondissement tout au long de l’année prochaine, pour articuler au mieux toutes les instances et associations entre elles. L’enjeu est de créer un écosystème démocratique cohérent et lisible, sans multiplier les portes d’entrée. Une fois l’ossature stabilisée, on pourra inscrire le budget participatif dedans.

Dix millions d’euros par an partagés entre neuf arrondissements, c’est un peu plus d’un million par arrondissement… Que peut‐on faire avec cette somme ? Comment éviter que les citoyens ne se retrouvent pas seulement à « choisir la couleur des pots de fleurs » pour reprendre l’expression utilisée parfois pour caricaturer la démocratie participative ?

Un million, cela vous semble peu ? Au‐delà du montant, ce que l’on souhaite, c’est amener les Lyonnaises et les Lyonnais à participer à la réflexion sur des projets plus structurants, d’aménagement. Raison pour laquelle, il faut, d’une part, avoir un véritable suivi des services de la ville, et d’autre part, redonner du pouvoir d’agir aux arrondissements. Il faut renforcer le droit à l’expérimentation, notamment de nouveaux formats de participation. C’est ce à quoi je pense quand je parle du rôle de facilitateur des conseils de quartier. Jusqu’à présent on était dans de l’animation d’événements, là, on s’inscrit dans une démarche beaucoup plus prospective : comment souhaitez‐vous que vive votre arrondissement à l’avenir.

La ville de Paris avait mis en place un budget participatif lors du précédent mandat (2014–2020) : est‐ce pour vous une source d’inspiration ?

Entre autres. Jusqu’à décembre, on mène une étude comparative pour voir comment, en France et en Europe et même au‐delà, sont menés les budgets participatifs. Celui du département de Seine‐Saint‐Denis est par exemple assez intéressant car il s’appuie sur un réseau de partenaires. Il y a toujours quelque chose qui marche moins bien à un moment donné, des petits ratés, mais globalement, c’est un dispositif qui porte ses fruits, ne serait‐ce que dans la mesure où il met en relation les habitants entre eux. On ne réalise pas que des projets, on fabrique une méthode, une dynamique, tout aussi importante. A Paris, pour avoir discuté avec la municipalité, la difficulté a résidé dans l’association des services qui croulaient sous les projets. Ceux‐ci n’étaient donc pas tous mis en œuvre. D’où l’importance d’associer très tôt les agents de la ville.

Que déciderez‐vous si des projets sortent de votre cadre de la transition écologique ? Dans les 2^e et 6^e arrondissements, par exemple, où vous ne disposez pas de la majorité… 

Tous les projets seront examinés, c’est le jeu démocratique, mais ils doivent nécessairement s’inscrire dans le sens de l’intérêt collectif et du bien commun.

« Aujourd’hui, les pouvoirs publics n’ont pas le monopole de l’action publique »

Vous et votre équipe avez été élues lors d’un scrutin qui a réuni moins de 40% des électeurs. Comment répondre à cette abstention ?

On vit depuis longtemps dans une crise de la représentation. Tout l’objectif c’est d’arriver à ré‐intéresser les électeurs et tous les habitants à la vie politique locale, d’aller au‐delà des formes institutionnelles en assumant le caractère expérimental des démarches qu’on va mettre en œuvre. La démocratie est instituante, pas instituée. On est d’accord, ce sont là des grandes intentions. Mais si on ne se donne pas cette ligne de conduite, on ne change rien. Si on reste sur des acquis, qu’on se contente d’un peu d’animation locale, on ne répondra pas au sentiment d’urgence. Notre démarche implique de nous mettre à l’écoute des habitants – c’est la dimension évaluation -, de les rapprocher de la décision et de garantir l’accès à l’information, ce qui rejoint la redevabilité. Aujourd’hui, les pouvoirs publics n’ont pas le monopole de l’action publique. C’est un principe de réalité. Nous, élus, nous disposons d’un certain nombre de leviers à mettre au service de la réalisation de projets qui vont dans le sens de la politique que l’on porte mais qui permettent d’associer tous ceux qui ont envie de s’impliquer dans la vie de leur ville. En bref, construire une démocratie qui soit continue, qui dépasse le temps électoral, plus inclusive.

Avez‐vous les moyens – humains et financiers – de vos ambitions ? 

Pour tout vous dire, ma délégation n’a pas encore de service dédié, hormis la mission démocratie participative qui représentait, lors du précédent mandat, seulement deux équivalents temps plein. Deux personnes, très compétentes d’ailleurs, dont l’essentiel de la mission était d’accompagner les conseils de quartier. Au niveau politique comme au niveau technique, l’importance donnée à la participation était quand même faible… On a désormais besoin d’une équipe étoffée pour assurer tout notre programme. C’est l’un des enjeux de la réorganisation en cours des services. Rien n’est encore acté mais je disposerai bien sûr de plus de deux chargés de mission.

Réconcilier les citoyens et leurs représentants, cela passe aussi par plus de transparence ? 

Oui. Comme garantir l’accès à un certain nombre de documents, a minima tous ceux budgétaires, mais aussi des documents stratégiques, comme le plan climat‐énergie, déjà réalisé. Après, il ne faut pas se contenter d’une mise en ligne car beaucoup de ces documents peuvent apparaître comme de la littérature grise. Un travail de traduction est nécessaire et cela demande du temps. La transparence, c’est aussi garantir l’intégrité des élus. Mettre en place des mécanismes de détection des conflits d’intérêts.

Justement, jusqu’à présent, la ville de Lyon, en matière de déontologie, fait appel à un référent du Centre de gestion du Rhône. Êtes‐vous favorable au statu quo ou bien souhaitez‐vous créer un poste de déontologue au sein de la municipalité, à l’instar de Paris ou Nantes ?       

On en discute, c’est en réflexion dans le cadre de l’élaboration des règlements intérieurs. Depuis 2016, la loi oblige à mettre en place un dispositif d’alerte éthique [qui doit permettre à un collaborateur de signaler, en toute confidentialité, une atteinte grave à l’intérêt général dont il aurait connaissance], qui peut être, dans les communes de plus de 10 000 habitants, un référent déontologue. Il y aura donc forcément quelqu’un pour assurer ces fonctions.

Dans les villes de plus de 100 000 habitants, les maires et les adjoints sont tenus de déposer leurs déclarations de patrimoine et d’intérêts auprès de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Faut‐il étendre cette mesure à l’ensemble des conseillers municipaux ? 

C’est une question que je n’ai pas tranchée.

« On ne peut pas être dans l’injonction participative »

Croyez‐vous aux vertus du tirage au sort pour ré‐impliquer les citoyens ?

C’est une vraie question. Je crois qu’on fantasme beaucoup le tirage au sort.

La réponse est donc « plutôt non »…

Non, ce n’est pas « plutôt non »… Dans l’absolu, le tirage au sort ne signifie pas grand‐chose. Si on l’applique aux listes électorales, on ne touche pas tous les habitants. Utiliser les annuaires pose la question de l’accès aux données. Bref, je ne suis pas sûre que ce soit la meilleure solution. J’y ai cru à un moment donné et je suis aujourd’hui plus dubitative parce qu’on ne peut pas être dans l’injonction participative. Cela pose aussi la question de la rétribution des participants, de leur défraiement, voire de leur indemnisation par rapport au temps pris sur leur travail. Est‐ce une bonne manière de valoriser l’implication et l’engagement ? Le tirage au sort peut être intéressant dans certaines circonstances, ce n’est pas une fin en soi ou la solution à tout.

Une partie de votre majorité est issue du milieu associatif. Vous‐même étiez engagée dans le mouvement des Coquelicots, les marches pour le Climat… Cette culture‐là influe‐t‐elle sur le fonctionnement de la municipalité ? Est‐elle compatible avec l’institution ?

Évidemment, on est une équipe d’élus un peu singulière… Le maire travaille vraiment sur le principe de la délégation et tient à faire vivre une transversalité. Cela nous permet de rester dans l’esprit d’équipe que nous avons connu pendant la campagne. Nos pratiques sont assez peu conventionnelles. Et nous ne sommes pas les seuls à le dire : c’est le cas aussi des services de la ville.

Vous voulez dire que les services sont déboussolés ? 

Déjà, on a rajeuni l’exécutif. On est jeunes parents, on travaille ou pas à côté, on est investi dans des associations. En résumé, on maintient des liens toujours très forts avec le milieu dont on est issu. Et puis je pense qu’on est animé par une forme de militantisme. Ce qui n’est pas sans être déstabilisant parfois. Lundi dernier [le 12 octobre], Extinction Rebellion manifestait devant les portes de l’hôtel de ville. Moi, j’ai manifesté par le passé avec Extinction Rebellion et je me retrouve de l’autre côté, dans « le Château », sous les ors de la République ! On hérite d’un cadre et il faut faire avec. On s’est en tout cas senti en décalage à notre arrivée. Nous n’avons pas les codes des élus. Le midi, on va manger notre sandwich.

Il n’y a pas de cantine à la mairie ?

Il n’y a pas de lieux de convivialité, pas de machine à café par exemple, que des Nespresso dans les bureaux des élus. Moi qui suis opposée à ce genre de machines… C’est à se demander si ce n’était pas réfléchi de n’avoir prévu aucun lieu pour des échanges informels ! On est actuellement en train de recréer un endroit un peu cafèt’, ne serait‐ce que pour se croiser entre membres de l’équipe, car ce sont des temps importants. Ce décalage qu’on vit encore nous rappelle aussi pourquoi on est là.

« Nous sommes là depuis trois mois, ce n’est pas non plus un temps d’installation dingue »

La transversalité que vous revendiquez ne vous condamne‐t‐elle à un temps de démarrage trop long ? Le budget participatif n’aboutira pas avant fin 2021 par exemple. 

Il ne faut pas confondre agitation et urgence. On pourrait donner l’impression qu’on agit mais je préfère qu’on travaille à des plans d’action plus forts qui apporteront de vrais renouvellements. Il est parfois urgent d’attendre.

Votre réponse paraît contradictoire avec le discours tenu par Grégory Doucet qui assurait, à la veille du second tour, qu’en cas de victoire, son équipe serait au travail dès le lendemain de l’élection…

Mais nous sommes au travail ! Cela fait trois mois qu’on est là, ce n’est pas non plus un temps d’installation dingue. Pour certaines délégations, les choses vont beaucoup plus vite car les services sont en place. Il y a une forme de continuité même s’il y a de nouvelles orientations. Pour ma part, mon service n’est pas encore constitué, je ne peux pas mettre la charrue avant les bœufs. En revanche, on travaille sur le fond et sur la manière dont on va mobiliser tous les acteurs.

Votre délégation comprend la redevabilité, autrement dit, le fait de rendre des comptes ?

La redevabilité, c’est un principe. C’est assurer d’abord la transparence de la vie locale et son financement. Diffuser une culture déontologique. Rendre compte de la cohérence de nos pratiques et du projet politique qu’on porte sur l’exemplarité. Cela peut constituer un facteur clef de mobilisation, créer la confiance et susciter l’adhésion.

Ce principe de redevabilité ne doit‐il s’appliquer qu’aux élus ? 

Non. Nous cherchons à développer une approche plus éthique partout où nous sommes. Au conseil d’administration de l’école des Beaux‐Arts par exemple, une de nos premières questions a porté sur les clauses environnementales et sociales des appels d’offres. On introduira aussi certaines clauses dans les subventions aux associations.

De façon contractuelle ? 

On réfléchit encore à la manière dont on va modifier les cahiers des charges. On est en pleine construction de ces outils‐là.

Comment concevez‐vous le rôle de l’opposition municipale ? Faut‐il lui accorder plus de place en lui réservant, par exemple, des présidences de commission, ce qui n’est aujourd’hui pas le cas ?

Une réflexion est en cours. Elle n’a pas encore aboutie à l’unanimité. C’est un sujet vraiment délicat car nous avons une opposition qui est tenace. Cela s’entend vu le changement que notre élection représente… On sort de vingt ans de continuité. Il est important pour nous d’affirmer une nouvelle direction donc difficile de trancher la question que vous me posez. En même temps, je fais attention, en tant que présidente de commission, que ce lieu soit un endroit d’échanges et de débats, ce qui n’a pas toujours été le cas. Favoriser la pluralité des expressions, c’est la base. Le dernier conseil municipal a tout de même duré six heures quarante‐cinq parce qu’aucune prise de parole n’a été interrompue.

Votre homologue à la Métropole, Laurence Boffet, chargée de « la participation et des initiatives citoyennes » n’est que 18^e vice‐présidente. N’est-ce pas un comble pour la démocratie locale, le Grand Lyon ayant des prérogatives autrement plus étendues que la ville… 

C’est un choix, celui de Bruno Bernard [le président de la Métropole]. Une approche différente de celle de Grégory Doucet. À noter que la délégation de Laurence Boffet est aussi plus restreinte que la mienne. Ceci dit, je travaille directement avec elle, on s’appelle tous les jours. Son objectif est aussi de développer une culture de la participation au sein de la Métropole. On s’accorde pour tenir le même type de discours et réfléchir à des concertations à l’échelle du Grand Lyon, comme les projets de piétonisation.