L’effet Macron ou le bilan désenchanté de la démocratie participative

Vos travaux universitaires vous ont conduit à qualifier la démocratie locale de « système féodal ». Pourquoi ?

Il faudrait sans doute relativiser un peu ce constat, que j’ai dressé en 2002, notamment depuis la loi sur la limitation du cumul des mandats de 2014. Néanmoins, les bases demeurent. Au niveau local, il n’y a pas de séparation entre le pouvoir exécutif et délibératif. De plus, les élus locaux s’inscrivent dans le temps long, sans réel contre‐pouvoir de l’opposition. Cette longévité favorise le clientélisme. D’où ce terme de système féodal, structuré comme un millefeuille de fiefs où le pouvoir s’exerce de manière plus forte que démocratique. On peut aussi parler de « présidentialisme local ». Regardez le fonctionnement des conseils municipaux. En théorie, il fonctionne selon un régime d’assemblée où les conseillers élisent un maire. Dans les faits, c’est le maire qui compose son équipe.

Le pouvoir est donc excessivement concentré, selon vous, dans les collectivités territoriales ?

Oui. Elles sont avant tout dirigées par une triade composée du président (ou du maire), de son directeur de cabinet et de son directeur général des services. Les autres élus en dépendent. En même temps, la capacité d’agir des maires ou présidents de collectivités territoriales est limitée par l’enchevêtrement des compétences et la tendance à la recentralisation initiée par le président Macron. Les lois anti‐cumuls et l’ampleur du renouvellement des députés en 2017 créent un autre problème : l’arrivée de novices en politique, d’élus « hors‐sol » sans expérience locale. Ceci pose la question du lien entre pouvoir national et local, de l’équilibre entre le centre et la périphérie.

La limitation des cumuls de mandats et le renouvellement des élus ne peuvent‐ils pas favoriser, au contraire, le développement de la démocratie participative ?

Peut‐être. J’ai eu accès au « kit participatif » des députés En Marche. Il prévoit l’organisation d’AG ou de jurys citoyens… Mais l’appropriation de ces outils reste très inégale. La démocratie participative est une notion installée dans les discours mais aussi, depuis les années 1990, dans la loi. Dix ans après les textes de décentralisation, qui ont consacré le « Sacre des notables » selon l’expression du sociologue Jacques Rondin, des hommes politiques ont pointé la crise de la démocratie et défini un droit à la participation des citoyens pour y remédier. Mais cette « démocratie participative » est à la fois installée et fragile.

Elle suscite une charge déceptive importante car les avancées législatives sont timides et très centrées sur les élus. « Ces procédures donnent le change plus qu’elles ne changent la donne » dans la relation entre les élus et la population, indique joliment la professeur en sciences politiques Cécile Blatrix. Dix ans plus tard, on instaure les conseils de quartier dans les communes. Mais ils sont placés sous l’étroit contrôle des élus. Quant au seuil minimal de population qui les rend obligatoire, il n’a cessé d’être relevé lors de l’examen de la loi puisqu’on est passé de 20 000 à 80 000 habitants. D’où le bilan désenchanté de la démocratie participative en France.

« L’effet Macron, c’est‐à‐dire l’image du chef qui tranche, déteint sur les élus locaux »

En 2014, quelques listes citoyennes ont percé, comme à Saillans dans la Drôme. Constituent‐elles des exceptions ou sont‐elles l’amorce d’un mouvement plus large qui pourrait éclore lors des municipales de 2020 ?

Le pronostic est difficile. D’un côté, des velléités de listes citoyennes se multiplient, tout comme des initiatives intéressantes à Saillans, Paris – avec les budgets participatifs – ou dans certaines régions telles que les Pays‐de‐la‐Loire, avec des initiatives louables pour recueillir l’avis des habitants. De l’autre, je constate un repli vers la démocratie représentative. La fusion des régions, par exemple, a entraîné l’abandon d’expériences participatives. A Bordeaux où je vis, le maire Alain Juppé a tendance dans ses discours à prendre ses distances avec la démocratie participative. Mon hypothèse est que « l’effet Macron », c’est-à-dire l’image du chef qui décide, déteint sur les élus locaux.

À Saillans, les habitants réinventent la démocratie https://t.co/P95TCClXS2 pic.twitter.com/pfU26eTJht

— Reporterre (@Reporterre) December 29, 2015

Le référendum local ne pourrait‐il pas être un bel outil pour réveiller la démocratie locale ?

Les référendums locaux se multiplient en Europe. Pas en France. A Notre‐Dame‐des Landes, une consultation a certes été organisée. Mais il en a dévoyé l’esprit. C’était un vote de sortie de crise, organisé en urgence par le gouvernement pour trancher sur une prérogative d’Etat : l’implantation ou non d’un grand équipement national. En outre, la procédure a été contestée [en raison du choix d’un périmètre départemental pour le vote, NDLR].

Dans notre pays, nous n’arrivons pas à associer délibération et référendum. Dans d’autre pays comme les Etats‐Unis, les questions posées dans les référendums locaux peuvent émaner des citoyens et aboutissent à la production de documents à leur intention. En Allemagne et en Europe centrale, il existe des référendums d’initiative populaire ; dans les pays nordiques, on organise des jurys populaires assortis de débats et d’avis publics… Chez nous, tout reste très discret. Et quand l’initiative du référendum vient de la population, il n’a qu’une valeur consultative.

26 juin 2016 : 55,17% de « oui » après le référendum sur le projet d’aéroport à Notre‐Dame‐des‐Landes.

17 janvier 2018 : « Les conditions ne sont pas réunies pour mener à bien le projet d’aéroport de Notre‐Dame‐des‐Landes ». pic.twitter.com/8TR584YvO8

— Brut FR (@brutofficiel) January 17, 2018

Ce n’est pas le cas des budgets participatifs, dont les résultats s’imposent aux élus…

C’est vrai, mais très relatif. Les budgets participatifs marquent un premier pas vers l’association entre une décision et une délibération. En revanche, je suis très surprise de l’absence totale d’un pouvoir d’interpellation en France. En 2003, la réforme constitutionnelle de Jean‐Pierre Raffarin prévoyait un droit de saisine des assemblées locales par des pétitions citoyennes. Or la loi organique n’a jamais fixé le seuil minimum pour pouvoir le faire ! Du coup, le droit d’interpellation est resté virtuel. En fait, les élus n’en veulent pas. Ils demeurent très suspicieux vis‐à‐vis des citoyens… et réciproquement.

A défaut de pouvoir d’interpellation, pourquoi n’y a‑t‐il pas davantage de pétition ou consultation citoyennes ?

Les associations, qui pourraient les lancer, sont plus tournées vers la négociation avec les pouvoirs locaux. Elles sont aussi dans un rapport de dépendance vis‐à‐vis des élus.

« C’est par le local qu’il faudrait commencer par redonner du pouvoir aux citoyens »

Que pensez‐vous de la réforme institutionnelle du président de la République ?

Déjà, on n’y trouve rien sur le local ou sur la participation. Ce qui me frappe chez le président, c’est son interprétation de la crise de la démocratie. Pour lui, elle s’explique par le désir d’un renouvellement de la classe politique et une demande d’efficacité. Les enquêtes du Cevipof [Centre de recherches politiques de Sciences Po, ndlr] montrent qu’il y a un net souhait d’une partie de la population pour un chef qui tranche. C’est très prégnant parmi les électeurs non‐diplômés ou du Front national. Parallèlement, avec l’élévation du niveau moyen d’éducation, une part croissante de la population veut faire entendre sa voix, soutient une conception plus élargie de la démocratie. Mais Emmanuel Macron est absent là‐dessus. C’est assez impressionnant.

Comment rendre la démocratie locale plus désirable ?

Il faut une démocratie plus directe. Etablir plus d’égalité entre les élus et les électeurs. D’où l’utilité d’établir un droit d’interpellation. Tocqueville l’a écrit : « La commune est l’école de la liberté ». C’est par le local qu’il faut commencer pour redonner du pouvoir aux citoyens.

Cela passe‐t‐il aussi par un changement de mode de scrutin pour les intercommunalités ?

Les citoyens sont totalement à l’écart de la vie des intercommunalités. Les enquêtes menées après les élections de 2014, où l’électeur votait pour la première fois, sur une même liste, pour ses conseillers municipaux et communautaires, ont montré que ce nouveau mode de scrutin était passé inaperçu. Il est donc inefficace pour asseoir la légitimité des intercommunalités. La seule solution serait d’instaurer une élection dédiée. C’est d’autant plus important que ces instances concentrent l’essentiel des prérogatives. Le simple conseiller municipal est sans réel pouvoir ni information sur ce qui se décide au niveau intercommunal. Pourtant, c’est lui qui est interpellé par l’habitant sur le terrain.

Métropoles cherchent mode d’élection (désespérément) https://t.co/xn3cVr8beZ

— Gilles Pinson (@PinsonGilles) 7 mai 2018

Qu’en est‐il du statut de l’élu ? On le sait nécessaire et pourtant rien ne bouge…

Depuis le temps qu’on en parle ! C’est devenu le sujet tarte à la crème. Il est quand‐même dommage de ne pas parvenir à expliquer aux citoyens que le statut de l’élu serait nécessaire à la démocratie. Notamment pour aider à la reconversion des élus locaux à la fin de leur mandat. Cela participerait du partage du pouvoir et aiderait au renouvellement des élus.